Tras las inundaciones de 2024 en la ciudad de Porto Alegre (Rio Grande do Sul, Brasil), equipos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Humanitarian OpenStreetMap Team (HOT) evaluaron los daños en las zonas afectadas de la ciudad. Clasificaron las zonas según su riesgo de inundación, desde las más afectadas hasta las que tenían menos probabilidad de volver a inundarse, y dieron máxima prioridad a la región de las islas, en la parte baja de la ciudad, debido a las crecidas y bajadas recurrentes del río. Visitaron unidades de salud, escuelas y centros de asistencia social, y crearon un formulario en línea con una tecnología abierta, KoBoToolbox, para que las y los funcionarios locales reportaran el nivel de daños. Edificio por edificio, el equipo gestionó y organizó esos datos hasta conformar la línea de base que se utilizó para estimar la inversión necesaria para la planificación.

Meses después, estos datos se convirtieron en los indicadores clave y los componentes presupuestarios que definieron el costo real de la inversión de US$161 millones que Porto Alegre necesitaba para reconstruir su infraestructura social. Su impacto directo es concreto: 36 establecimientos de salud rehabilitados o construidos, 18 escuelas rehabilitadas, 23 centros de protección social rehabilitados o construidos, y nuevos espacios comunitarios y viviendas para personas mayores, además de programas que llegan a 9600 estudiantes, 6000 niñas y niños en edad preescolar, 6000 personas en situación de pobreza extrema y 6500 jóvenes y personas adultas. El contrato entre el BID y el Municipio de Porto Alegre se firmó apenas once días antes del cierre del plazo administrativo.

Inundaciones en Porto Alegre

El 27 de abril de 2024, tras dos semanas de lluvias intensas en el estado de Rio Grande do Sul, el colapso de la represa hidroeléctrica 14 de Julho agravó una situación que ya era crítica. Más de 160 000 personas resultaron afectadas, casi 94 000 viviendas sufrieron daños, alrededor de 420 instalaciones públicas quedaron parcial o totalmente destruidas y más de 1000 kilómetros de vías públicas quedaron fuera de servicio. El río Guaíba alcanzó niveles récord e inundó el centro histórico de Porto Alegre durante más de un mes.

El BID y el Municipio de Porto Alegre ya trabajaban juntos antes del desastre en el mejoramiento de escuelas, centros de salud e instalaciones de servicios sociales, lo que había construido la relación necesaria para poder reaccionar. Ese préstamo, aprobado previamente, se convirtió en la base para la reconstrucción, pero su alcance original ya no correspondía a lo que las inundaciones habían destruido, por lo que fue necesario reformularlo para reorientarlo hacia la recuperación, algo que el banco solo había hecho una vez antes en toda su historia.

Datos de campo para una decisión a contrarreloj

“Teníamos que contar con mucha información para que eso lo aprobara un Directorio que ya había aprobado un formato de operación y, más aún, para que también lo aprobara el Gobierno federal”, explica Gabriela Couto, ingeniera y analista de operaciones de la División de Educación del BID. En Brasil, todo préstamo internacional requiere dos aprobaciones: una del propio banco y otra del Gobierno federal. Se trataba de un requisito especialmente delicado, ya que Porto Alegre, en ese momento, no tenía espacio fiscal para asumir préstamos internacionales.

Lo que hizo posible esa doble aprobación fue precisamente una encuesta de evaluación de daños que el equipo realizó en campo. Era un ejercicio de gran escala que normalmente tomaría meses en diseñarse, desarrollarse y ejecutarse, pero la independencia y la rapidez de las herramientas de código abierto permitieron realizarlo en una sola misión intensiva, gracias a la construcción ágil del instrumento, la recolección rápida de datos y el reporte distribuido junto con funcionarios locales. Esa rapidez fue clave porque rompió una trampa administrativa demasiado común: un gobierno desbordado por la crisis, sin capacidad disponible, aun así debe producir documentación sólida basada en información de campo, que consume una gran cantidad de presupuesto y de tiempo del personal, solo para solicitar los fondos que le permitirían empezar a actuar.

El anexo principal que utilizaron para justificar la operación ante el Directorio del banco y el Gobierno federal fue un mapa: la distribución espacial de las instalaciones sociales existentes, las que la operación ya cubría y las que podían incorporarse. “Construimos un mapa que nos decía qué íbamos a construir, qué íbamos a recuperar y qué no había forma de recuperar”, cuenta Gabriela. “Todo eso estaba georreferenciado, y lo usamos como nuestro anexo técnico de infraestructura”.

Un mapa claro de qué había que reconstruir y dónde

El financiamiento tenía una fecha límite inamovible: el 31 de diciembre de 2024, cierre del año fiscal y del período legislativo de Brasil dentro del cual el gobierno nacional podía autorizar la operación. Si el contrato no se firmaba antes de esa fecha, no habría una segunda oportunidad ese año: el proceso quedaría fuera de plazo y tendría que reiniciarse desde cero en el siguiente ciclo, sin garantía de mantener las condiciones.

El equipo firmó el 20 de diciembre. La operación fortalece la evaluación y la recuperación de cuatro redes de servicios que trabajan de manera articulada para atender a las personas más afectadas por las inundaciones:

• Salud: 36 rehabilitaciones y construcciones, equipamiento para los establecimientos y programas de salud mental para mujeres afectadas por las inundaciones, en especial madres y jefas de hogar, con sesiones de terapia y grupos de apoyo.
• Educación pública: 18 escuelas rehabilitadas, tutorías para 9600 estudiantes, incluidas y incluidos estudiantes con discapacidad, y acceso a educación preescolar para 6000 niñas y niños.
• Protección social: 23 centros rehabilitados o construidos, programas para 6000 personas en situación de pobreza extrema, apoyo a personas en situación de calle y un albergue para futuras emergencias.
• Desarrollo social: viviendas para personas mayores cuyos hogares resultaron más afectados, 3 espacios comunitarios y deportivos rehabilitados, y formación laboral para 6500 jóvenes y personas adultas en sectores de alta demanda.

Lo que hizo posible esa rapidez no fueron solo los datos, sino el método detrás de ellos: en lugar de canalizar la recolección de datos por las vías administrativas habituales, donde, como describe Gabriela, una solicitud “se quedaría semanas sobre el escritorio de alguien”, los equipos de campo recopilaron la información directamente con la herramienta de código abierto KoBoToolbox, con HOT como aliado externo, libre de silos administrativos. Ese cambio no requirió tanto nuevas ideas como nuevas capacidades: la posibilidad de recopilar y organizar datos al ritmo que exigía el plazo. “Solo logramos firmar este contrato porque hicimos todo mucho más rápido de lo normal, y la información técnica fue lo que nos permitió hacerlo”, afirma Gabriela. Una reformulación como esta suele tomar alrededor de un año. Esta tomó seis meses.

Ese margen no fue solo una cuestión de agilidad administrativa. Fue, según Gabriela, el resultado directo de contar desde el inicio con un mapa claro de lo que había que reconstruir y dónde: la diferencia entre defender una cifra con una lista verificable de unidades o intentar defenderla sin nada concreto que mostrar. La operación ascendía a US$161 millones, y el Gobierno federal había dejado claro que solo podían mantenerse las actividades vinculadas a la recuperación de Porto Alegre. Contar con una lista clara de lo que se construiría, renovaría o reemplazaría permitió estimar los costos y sostener ese monto. El mapa fue lo que le dio sustento a esa cifra.

Contar con ese primer mapa detallado fue lo que permitió al equipo dar seguimiento a cada edificio: saber cuáles ya estaban cubiertos por otro financiador y cuáles aún necesitaban el apoyo del BID.

El mapa también orientó qué se construye y dónde. En la región de las islas, donde el río crece y baja cada año, el municipio está adquiriendo unidades móviles de salud y asistencia social que pueden retirarse antes de que llegue el agua y regresar cuando baje. Se construirán centros de refugio climático en terrenos más seguros, luego de que la inundación evidenciara que los dos estadios de la ciudad, sus albergues habituales, estaban justo a orillas del río. Además, las nuevas instalaciones se están diseñando para resistir futuras inundaciones. Los datos recopilados junto con funcionarios locales, y abiertos para todas las partes, están ayudando a la ciudad a prepararse para el próximo evento, no solo a recuperarse de este.

Llegar a tiempo con la información correcta le dio al gobierno de Porto Alegre, desde el primer día, un préstamo dimensionado con datos reales del territorio: la base sobre la cual la ciudad pudo empezar a reconstruir y seguir tomando decisiones mucho tiempo después.

Céline Jacquin, gerente sénior para América Latina, destaca: “Ese margen de tiempo fue posible por el tipo de datos del que se trataba: abiertos, compartibles, creados para ser reutilizados en lugar de quedar encerrados en el sistema o el departamento de una sola institución. Esa es la lógica con la que funciona un ecosistema de código abierto, y es lo que permite que la información se mueva tan rápido como lo exigía el momento: se recopila, se ajusta y se utiliza directamente, sin esperar permisos ni a que los sistemas propietarios se pongan al día”.

En una crisis, esa rapidez no es una comodidad: puede marcar la diferencia entre una respuesta que llega a tiempo y una que nunca se concreta. Una crisis tiene más de una cara. “La gente seguía viviendo en el lodo, las escuelas permanecían cerradas por tiempo indefinido”, dice Céline Jacquin, gerente sénior de HOT para América Latina, “y, al mismo tiempo, un préstamo internacional se rige por plazos exactos e inamovibles”. Los datos abiertos fueron lo que permitió que la respuesta de Porto Alegre mantuviera el ritmo en ambos frentes. Ese ritmo era importante porque detrás del plazo había más de 160 000 personas afectadas por las inundaciones y una ciudad que necesitaba escuelas, unidades de salud y servicios sociales capaces de resistir la próxima crisis. El gobierno, los socios para el desarrollo y los equipos de campo pudieron responder de forma coordinada porque compartían los mismos datos.